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例如我国在制定1989年版《行政诉讼法》的过程中,即参考、借鉴国外行政诉讼制度,先后拟定了草案试拟稿、草案征求意见稿。

2.宪法法律的相关规定。比如，同样是行政区域的事项，1988年七届全国人大一次会议在通过关于海南行政区建置的决定和关于设立海南省的决定的同时，又通过了前述关于建立海南经济特区的决议，海南经济特区当然不是一级行政区划，但这里的决定和决议究竟又有什么区别？而关于海南经济特区的决议，主要内容是授权海南省人大及其常委会特区立法权，但全国人大及其常委会于1989年、1992年、1994年、1996年，又是以作出决定的形式，对深圳、厦门、珠海、汕头进行立法授权。

而更值得注意的是，常委会关于《香港特别行政区基本法》第104条的解释，以及关于特别行政区第六届立法会继续履行职责的决定，也成为这个决定制定的根据。根据1954年《宪法》和地方组织法的规定，国务院以及地方各级人民代表大会和人民委员会（地方人民委员会既是行政机关，也行使人大常设机关的职权），甚至乡镇一级的人民代表大会和人民委员会都有权发布决议（当然，政府部门，包括国务院部门负责人和地方人民委员会工作部门只能发布命令和指示，没有发布决议的权力）。1.决议主要是针对报告或者汇报作出的，即有报告或者汇报才作出决议。但是，将国家机关通过会议作出的决定也理解为与决议同义，则说明就某一或者某些问题，会议既可以作出决议，也可以作出决定，进而出现了对两个用语做同义循环解释的问题。但实践中，即使没有国家主席签署的，也可能被视为法律问题的决定。

例3：2019年，全国人大常委会作出关于国家监察委员会制定监察法规的决定，明确规定，国家监察委员会有权根据宪法和法律制定监察法规。比如，1959年、1960年作出关于西藏问题的决议、关于为提前实现全国农业发展纲要而奋斗的决议。[62] 对立法能力的理解需要建立在对立法机关的性质与功能的准确把握之上，这将为立法能力建设提供方向指引，让立法机关更好地履行其本职功能。

法律最主要的特征不是强制性，而是说理性。唯有如此，立法者才能通过这些强制性的规范，提升立法能力。立法能力问题需要置于宏观的宪法体制中加以考察。[16] 二、立法能力的构成与检视 ‘立法者是法律人中最值得称道的‘人类行为工程师，是最了不起的伟大的‘非凡人物。

言辞表述表现为在立法过程中，立法主体对相关法案的解释和说明。意见是否加以整理、是否吸收、吸收意见前的论证程序、未吸收意见的反馈机制等都缺乏应有的规范。

专业化有两个指向，一是指立法机关成员的专职化，即立法机关成员以立法为主业。法案的起草者无论是发现法律还是表述法律，都承担着政治责任、专业责任和道德责任。因此，立法决策的民主性、科学性是至关重要的。人大能否在立法过程中协调政府部门之间的分歧，是人大协调能力强弱的重要标志。

[28]参见赛德曼等，见前注[26]，第52—57页。[8]国内学者对能力的内涵也多有阐述，如有学者认为能力是人在某种实际行动或现实活动中表现出来的可以实际观察和确认的实际能量，它表明人驾驭某种现实活动的熟练程度，是人在活动中显示出的能量和作用。根据我国《立法法》的规定，各种社会组织、利益集团以及公民个人参与立法的途径很多，遍及立法的准备阶段、立法的审议阶段以及立法的完善阶段，他们可以通过《立法法》所规定的各种民主立法的形式，如书面征求意见、座谈会、论证会、听证会、向社会公布法律草案公开征求意见等形式参与立法、表达意见和建议，甚至可以基于委托起草法案而直陈民意，进行利益表达。能力是在人的生理素质的基础上，经过教育和培养，并在实践活动中吸取人民群众的智慧和经验而形成和发展起来的。

该委员会成立以来，对提请全国人大常委会审议的每一部法律草案是否符合宪法，都进行认真研究，确保全国人大常委会通过的法律、作出的决定决议与宪法的原则、规定、精神保持一致，推进以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系不断完善。我国人大常委会一般实行的是三审制。

立法能力涵括认知能力、决策能力、起草能力、协调能力、论证能力、审议能力、解释能力。准备性审议主体是人大常委会，审议的目的主要是决定法律案是否列入会议议程，同时对拟决定列入会议议程的法案进行必要的完善。

我国人大下设有专门委员会，人大常委会下设工作机构。在国外，对立法能力（legislative capacity）的研究主要是伴随着立法改革运动而兴起的。审慎协商是立法决策的标志。这些机构与人员的配备就立法而言，本意是为了协助人大及其代表搞好立法工作，以提高民主政治的质量和立法的质量。这是合宪性审查这个概念首次出现在党的正式文件中。[34]此外，协调政府部门之间的分歧是对人大协调能力的考验。

[11]立法作为一项兼具法律性与政治性的实践，是借助民主这一公共生活方式凝聚智慧、消弥分歧、达成共识，实现人及其所属政治共同体兴旺发达的过程。这实际上是一个立法机关在立法过程中减轻对政府依赖，加强对政府控制，展示议会的优势，发挥在立法过程中主导作用的过程，其中否决权被高度重视。

倘若立法缺乏与我们称为‘法律的那种值得尊敬的制度相联系的一点点尊严, [13]立法如若不能呈现为一种有尊严的管理、法律的一种值得尊重的来源, [14]立法效能何以产生？有学者认为，自主性使得立法机关能够（can）且确实（do）能够独立于行政部门作出决定和采取行动。其中，不少立法项目是由行政部门提出来的，行政机关借助立法使部门利益合法化，部门立法一直为人们所诟病。

[43]朱宁宁：全国人大常委会法制工作委员会第二次记者会透露：目前我国现行有效法律二百七十四件，载《法制日报》2019年10月19日，第04版。[38]全国人大常委会《议事规则》产生前后, 《瞭望周刊》1987年第49期，第10页。

起草者应当具备专业水准，他们必须通晓立法的理论和方法，懂得用准确的立法语言去表达法案的实质内容。笔者认为，立法机关可以借助政府部门的资源及智慧，但同时必须充分发挥自身的制度优势并借助于体制机制对政府主导立法形成掣肘。议会的理（ratio）存在于一种‘动态辩论之中，也就是说，存在于一个各种分歧和意见的交锋过程……所以说，议会的本质是公开审议论证和反驳，是公开争论和公开辩论。有光的地方，就有阴影。

[31]故而，立法主体必须正视并尊重分歧的存在，让各种利益主体的分歧充分、有效地表达出来，在此基础上通过各种方法和手段整合之，为达成共识奠定坚实的基础，这也是整合分歧能力的基本要求。换言之，立法者的立法能力与立法效能是成正比的，立法产品质量高说明立法者的立法能力强，反之，立法产品质量低下则说明立法者的立法能力欠缺。

[2]参见莫纪宏：提升地方人大立法权利能力与行为能力的制度路径初探, 《江苏行政学院学报》2016年第5期，第123页。[29]全国人大常委会法工委立法规划室:《中华人民共和国立法统计》，中国民主法制出版社2019年版,第382—391页。

在多元的起草主体中，政府承担大多数的起草任务。[9] 综上，将立法与能力这两个构词要素统合起来，立法能力是指立法者按照法定权限与程序完成立法任务、满足立法需求的本领和能量。

因此，选举人大常委会组成人员时不应当把它当成一个官位，务必警惕官僚化，要把懂政治、法律、经济、科技、管理等知识的人才和具有立法相关知识和议事能力的人才选入常委会，形成能力与知识的合力，这样才能共同有效地完成立法任务，提升立法能力。立法能力建设实践无论国内还是国外早已有之，但对于立法能力概念的界定则比较滞后。但学界对立法能力的定义并未达成共识。[37]（德）卡尔·施米特：《合法性与正当性》，刘小枫编，冯克利、李秋零、朱雁冰译，上海人民出版社2015年版，第39—40页。

[32]沃尔德伦，见前注[30]，第129页。科学活动的本质，是实现人类对世界的规律性把握，也就是实现‘思维和存在在规律层次上的统一。

[56]因此，有必要通过进一步明确统一审议的职能分工、强化立法听证程序、完善会期制度、设置立法辩论程序、完善信息公开制度等途径优化我国人大立法审议机制和程序。法案的起草者应当是政策的转换者，起草者辛苦工作的领域是管理与控制社会，任务是构造沟通渠道，把具有法律后果的政策决定向社会成员传达, [26]完成被普遍同意的草案。

第一，在性质上，立法机关必须体现代表性、透明性、可获得性和可问责性等价值要求，这些价值观在每一个立法体系中如何转化和体现，决定了立法机关的组织、结构、程序和任务。文本中的立法解释并非为解决具体案件，而是具有创设法律规范的意义的法律解释，这种解释具有类似立法的功能，解释的结果具有普遍而正式的法律效力。